Северный морской путь как экономический компонент России

Северный морской путь (СМП), проходящий вдоль арктических берегов России, был открыт и освоен русскими первопроходцами Арктики. Сегодня СМП обозначен в законодательстве Российской Федерации как национальная транспортная коммуникация в Арктике. Исторически она сложилась как существенный компонент экономики Крайнего Севера и России в целом, важнейшее связующее звено междусеверными районами, а также между Дальним Востоком и западными районами страны.

Вячеслав ПОПОВ, председатель Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике

В настоящее время в контексте имеющихся прогнозов уменьшения ледяного покрова в Арктике существенно возрастают возможности использования СМП и для международных перевозок между странами Европы, Азии и Америки. Например, при использовании СМП (вместо Суэцкого и Панамского каналов) путь из порта Роттердам сокращается: до порта Иокогама – на 3860 морских мили (т.е. на 34%); до Шанхая − на 2449 мили (на 23%); до Ванкувера − на 1932 мили (на 22%).

Отдаленность окраинных сибирских морей от мировых торговых путей, характерные для Арктики сложные ледовые условия, необходимость вкладывать крупные средства в освоение северной навигации в ледовых условиях, традиционная «закрытость» трасс СМП по действовавшему законодательству СССР обусловили то, что ранее эти трассы практически не использовались для международного судоходства. Советское законодательство было единственным предметно разработанным источником правового регулирования всякого движения судов по трассам СМП. Это объяснялось и тем, что безопасность прохода судов через покрытые льдами арктические моря зависела и зависит сегодня от функционирования российских полярных станций, профессиональных служб, обеспечивающих безопасность ледовой навигации. Существенными являются также обстоятельства историческо-правового характера, связанные с вкладом российского, советского государства в исследование и освоение пространств Арктики, материковых, островных, подледных и надледных земель, в налаживание прохода торговых судов через СМП, включая навигационно-гидрографическое оснащение этой транспортной магистрали и ледокольное сопровождение судов.

Особенность СМП состоит и в том, что в отличие от большинства транспортных коммуникаций он не имеет единой фиксированной судоходной трассы. В течение года СМП перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. При этом большая часть трасс располагается в пределах внутренних вод России, ее территориального моря, исключительной экономической зоны, т.е. проходит в пространствах, находящихся под ее суверенитетом и юрисдикцией. Отдельные участки трасс Севморпути в тот или иной период времени пролегают за пределами исключительной экономической зоны России в Арктике, над ее континентальным шельфом.

После распада СССР в западной международно-правовой доктрине и в реальной морской политике продвигаются идеи «интернационализации» высокоширотной Арктики. Предлагается преобразовать исторически сложившееся правовое положение арктических судоходных путей России (СМП) и Канады (Северо-Западного прохода) из национальных в «традиционные» международные морские пути. А действующее арктическое законодательство России – прежде всего постановление Президиума ЦИК СССР 1926 г., а также законодательство о СМП в настоящее время неправильно квалифицируется иногда как «территориальные притязания».

Российские политики и ученые подчеркивают, что СМП – это законодательно регулируемая только Россией транспортная коммуникация, хотя и открытая – при соблюдении российского законодательства – для судов не только под флагом России, но и других стран.

В мае 2007 г. на совместном заседании Президиума Государственного Совета и Морской коллегии при Правительстве России в Мурманске отмечены: во-первых, необходимость рассмотрения предложений «по модернизации арктической транспортной системы», в том числе «арктических портов, транспортного и ледокольного флота», при этом специально было отмечено значение «обеспечения плавания в районе Северного морского пути»; во-вторых, фактор роста с каждым годом роли «морского транспорта в освоении нефтегазовых месторождений» в Арктике; в-третьих, подчеркнута необходимость учитывать уязвимость природы и «принимать меры для сохранения экологического баланса в этом регионе».

В настоящее время правовое положение СМП характеризуется следующим:

1. Исторически правовой режим Арктики сформировался не на основе международных договоров, а на основе национального законодательства арктических государств, прежде всего России и Канады, имеющих самое протяженное арктическое побережье. Материалы Третьей Конференции ООН по морскому праву, в т.ч. Заключительный акт этой конференции, принятая на ней Конвенция по морскому праву 1982 г. не дают оснований считать, что скованные льдами высокоширотные районы Арктики вопреки воле арктических государств следует отождествлять с конвенционным понятием «моря и океаны». В сопоставлении с конвенционным режимом морских пространств правовое положение Арктики в силу обычных норм международного права представляет собой особый случай правового регулирования, исторически сложившегося до принятия Конвенции по морскому праву 1982 года.

2. Русско-английская конвенция 1825 г., русско-американский договор об уступке Аляски 1867 г., нота МИД России от 20 сентября 1916 г., законодательство Канады 1907-1925 гг., постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. заложили правовую основу размежевания зон ответственности по секторальным (меридиональным) границам в Арктике.

Вместе с тем «жесткое» толкование концепции арктических секторов советского периода (сектор – как часть государственной территории) в условиях современного международного права не реалистична.

Востребована реалистическая интерпретация этой концепции, опирающаяся на современную договорно-правовую практику Канады и России. В развитой канадскими и отечественными учеными природоохранной интерпретации эта концепция соответствует современному международному праву.

Согласно этой концепции:

а) подразумевается не суверенитет России, Канады, иного арктического государства над его арктическим сектором, а лишь право осуществлять специальную национально-законодательную юрисдикцию, прежде всего в целях предотвращения загрязнения окружающей среды;

б) эта специальная юрисдикция правомерна в контексте экологизации международного правосознания и современного состояния международного экологического права;

в) осуществление такой целевой юрисдикции Канадой и Россией признается государствами (фактическое поведение, молчаливое согласие, международные договоры Канады).

На уровне международного правосознания складывается согласие большинства государств мира с осуществлением Россией и Канадой национально-законодательного природоохранного регулирования в отношении любой хозяйственной деятельности в пределах российского и канадского арктического сектора. Речь идет, подчеркнем, только о национально-законодательном регулировании в целях защиты окружающей среды и в отношении обеспечения выполнения мер такого регулирования.

На протяжении десятилетий существует «общая терпимость» большинства государств мира, их молчаливое согласие со сложившимся особым правовым режимом прохода по СМП, отсутствие возражений со стороны такого большинства против выполняемых Советским Союзом/Россией на трассах СМП административных и иных функций. Все иностранные суда подчинялись и подчиняются сейчас административным указаниям, даваемым российскими государственными органами, ответственными за обеспечение безопасности судоходства по СМП, предотвращение нанесения вреда хрупкой экосистеме Арктики.

Молчаливое согласие со стороны большинства государств мира с исполнением правовых актов о СМП в течение нескольких десятилетий, в том числе в части установления в советский период разрешительного порядка допуска иностранных судов на трассы СМП, означает и фактическое поддержание здесь национально-законодательного порядка.

В рамках развития современного законодательного регулирования судоходства по СМП Россия пошла на отказ от прежней линии на ограничение иностранного судоходства по СМП. Сегодня интересам России соответствует законодательное содействие осуществлению такого судоходства при незыблемости подчинения иностранных судов российскому законодательному регулированию, прежде всего для целей защиты окружающей среды, распространения на всех пользователей, в том числе иностранных, финансового бремени по навигационно-гидрографическому и техническому обустройству СМП. Гибель, любые аварии судов во льдах на СМП недопустимы. Последствия таких аварий сказались бы на окружающей среде Арктики, социально-экономическом положении российского населения, проживающего в приарктических районах.

Новый правовой подход России к более открытому статусу СМП отражен в проекте акта арктического законодательства страны – проекте Федерального закона «О Северном морском пути», рассмотренном в 2008-2009 годах в РАН и в НП «Северный морской путь».

Концепция этого законопроекта соответствует нынешнему состоянию международного права окружающей среды и практике его исполнения с учетом особенностей Арктики. На такой основе будет продолжено:

национально-законодательное регулирование Россией прохода судов, в т.ч. иностранных, по трассам СМП;

обеспечение выполнения мер такого регулирования;

определение связанных с его эксплуатацией конкретных конструктивных, технических, иных нормативов судов в целях предотвращения загрязнения окружающей среды;

обеспечение неотвратимости ответственности судовладельцев за такое загрязнение независимо от государства флага и формы собственности;

обеспечение безопасности прохода по СМП, ясности и стабильности законодательных правил такого прохода, его экономической привлекательности (в том числе посредством создания, например, порто-франко в западном и восточном районах СМП).

Никаких иных ограничений иностранного или российского судоходства по СМП, кроме природоохранных, нет и не будет.

Усиление в российском законодательстве акцента именно на природоохранные факторы объяснимо. Озабоченность соответствующего арктического государства состоянием окружающей среды Арктики, его первоочередную ответственность в пределах своего арктического сектора за сохранение арктических экосистем следует считать широко признаваемыми и учитываемыми факторами, как показал канадский договорно-правовой опыт. Такие констатации подтверждает и Принцип 7 Стокгольмской декларации ООН от 16 июня 1972 г.

Обратившись к опыту Канады, можно отметить, что на протяжении десятилетий Канада посредством сочетающегося правового воздействия норм национального законодательства и международного права последовательно и весьма эффективно отстаивает свои национальные интересы в Арктике. Анализ канадского законодательства позволил сделать вывод о том, что правопритязания Канады в отношении Арктики подкрепляются комплексом юридических оснований (теорией арктических секторов, теорией прилегания, теорией отождествления льдов и земель, обязанностью защитить интересы коренного населения и окружающую среду, продолжительной эффективной оккупацией). Канадская арктическая политика дает свои положительные «плоды» в контексте международно-правового обоснования прав этого государства на заявленный ею в 1907 году арктический сектор. Юридическая «аккуратность», изобретательность в обосновании прав Канады на заявленный арктический сектор предупреждает обоснованные дипломатические протесты.

В Канаде создан эффективный юридический механизм в целях регулирования судоходства по Северо-Западному проходу. Учитывая весьма обширную юридическую литературу о защите окружающей среды и о современных тенденциях развития международного экологического права, можно констатировать: в эти тенденции органично вписывается, соответствует им правовая позиция Канады относительного защиты окружающей среды в ее арктическом секторе. С этих общих природоохранных позиций справедливыми выглядят усилия Канады, нацеленные против «бесхозности» Северо-Западного прохода, против безучастности к порядку в нем, его экологическому состоянию. Анализируя противоречия между Канадой и США по вопросу о Северо-Западном проходе, в том числе обозначенные в заявлениях Госдепартамента США, обратим внимание на то, что природоохранная позиция Канады обоснованна, тем более что она не сдерживает международное судоходство по Северо-Западному проходу.

Кроме того, объективно позиция Канады (особенно самый сильный ее компонент – природоохранный) выглядит убедительной, отвечающей современному международному праву. Тем более что сегодня эта позиция признается отчасти и США. Пример тому Соглашение между Правительством Канады и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в Арктике, подписанное в 1988 г., которое охарактеризовано как крупная юридическая победа Канады. Соглашение 1988 г. содержит ключевую для позиции Канады формулировку: «Правительство Соединенных Штатов обещает (pledges), что любое судоходство ледоколов США в водах, считаемых Канадой внутренними, будет осуществляться с согласия Правительства Канады». До этого США не шли на такие договорные констатации.

Анализ применимого российского законодательства показывает, что судоходство по Северному морскому пути осуществлялось и осуществляется сейчас с соблюдением специального российского законодательства. Прежде всего с соблюдением законодательства об охране окружающей среды.

Так, Закон СССР от 28 ноября 1984 г. 1422-XI «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР» является частью действующего законодательства России. Данный акт законодательства является основой реализации природоохранной российской юрисдикции в арктическом секторе России, границы которого обозначены постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. При определении сферы действия Указа Президиума ВС СССР 1984 г. используется (как и в Канаде) юридически «гибкая» формулировка: «районы Крайнего Севера и морские районы, прилегающие к севе1рному побережью СССР». Подобная формулировка предполагает существование границ отечественного природоохранного арктического сектора. С юридической точки зрения не является ошибкой предположение, что предусмотренные в Указе Президиума ВС СССР 1984 г. меры есть основа именно целевой (природоохранной) юрисдикции России в арктическом секторе. Действительно, слова «районы Крайнего Севера и морские районы, прилегающие к северному побережью СССР» означают в том числе и арктический сектор России: во-первых, исходя из буквального толкования формулировки «морские районы, прилегающие к северному побережью СССР»; во-вторых, в соответствии с известной правоприменительной практикой СССР; в-третьих, с учетом зарубежной правовой практики: например, создания в 1925 г. в Канаде охотничьего заповедника Арктических островов.

Следует с осторожностью относиться к «идеализации» правового механизма, содержащегося в статье 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Эта статья признает специальную юрисдикцию государств в «покрытых льдами районах» – но в ограниченных 200 морскими милями пределах – только «в пределах исключительной экономической зоны». США, например, не участвуя в Конвенции 1982 г., такими ограничениями не связаны. Соответственно, уместно обратить внимание на клаузулу национального законодательства – статью 11 вышеупомянутого указа 1984 г. Во-первых, эта статья не ограничивает сферу национальной юрисдикции только исключительной экономической зоной, во-вторых, не придает юридического значения факту наличия или отсутствия льда, что актуально в контексте заблаговременного учета современного феномена таяния льдов в Арктике.

Констатируя действующее юридическое определение СМП как «исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике», закрепленное в статье 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», следует учесть, что эта формулировка принималась в непростых дискуссиях, в том числе между разными государственными органами. Сейчас при толковании и применении этого определения учитываются соответствующие подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе действующие Правила плавания по трассам Северного морского пути, проводится их анализ.

В упоминавшемся проекте Федерального закона «О Северном морском пути» предложено стимулировать инвестиции в создание более современной инфраструктуры СМП, тем самым поощрять российское и иностранное судоходство по трассе. Интересам России соответствует законодательное облегчение такого судоходства, его «дебюрократизация», содействие повышению его экономической привлекательности при незыблемости российского законодательного регулирования такого судоходства, прежде всего в целях защиты окружающей среды, обеспечения безопасности мореплавания, поддержания навигационной, гидрографической инфраструктуры СМП. Предложено в конструктивном плане на уровне закона подтвердить существующее национально-законодательное регулирование Россией прохода судов по трассам СМП и обеспечение при этом экологической безопасности. Так же предложено определить связанные с эксплуатацией СМП необходимые меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнений окружающей среды с судов; обеспечить неотвратимость ответственности владельцев морских судов – независимо от государства флага и формы собственности – за такие загрязнения, сделать более доступным ледокольное сопровождение прохода по Севморпути.

Похожие публикации


Комментариев пока нет.

Ваш отзыв

Деление на параграфы происходит автоматически, адрес электронной почты никогда не будет опубликован, допустимый HTML: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

*

*